도시 정부의 역할
일반적으로 정부의 활동은 자본주의 사회에서 세 가지 역할을 수행한다(Pacione, 2009). 첫째는 민간부문의 생산과 자본 축적을 향상, 지속시키는 것이다. 이를 위해 정부는 하부구조를 공급하고, 도시 계획이나 재개발 프로젝트 등을 통해 생산을 공간적으로 재(조직)하며, 교육이나 훈련을 통해 안전 자본에 투자하며, 공공 사업 계약 등을 통해 시장을 안정화하고 수요를 조절한다. 둘째, 정부는 민간 부문을 대신하여 집합적 소비를 제공함으로써 자본주의에 필요한 노동력을 재생산한다. 공공 서비스는 대규모 자본이 필요하고, 지속적이고 안정적인 공급이 필요하고, 시장보다 이윤율이 낮으며, 회수에 상당한 시간이 걸리는 특징이 있기 때문에 도시정부가 공공기금을 투입하여 이를 공급, 관리한다. 공공 임대주택 보급이나 교통 보조금 지급 등을 통해 빈곤층의 생활 여건을 개선하거나 도서관, 공원, 미술과 건립 등을 도시 주민들의 사회·문화적 어메니티를 향상하는 것이 이러한 사례에 포함된다. 마지막으로 정부는 물리적 또는 이데올로기적 방식으로 사회의 질서와 응집력을 유지, 관리함으로써 축적체계를 수호한다. 정부는 이를 위해 경찰 서비스, 복지 프로그램과 사회보장 서비스, 학교나 시민 참여 계획 등의 정당화 행위를 한다.
한편, 중앙정부와 구별되는 도시정부만의 역할이 무엇인가에 대한 설명은 앞서 언급했던 도시 정치에 대한 여러 관점에 따라 상이하다. 우선, 엘리트주의 모델에 따르면 도시 정부는 경제적, 사회적으로 지배 집단의 이익에 부응하기 위해 작동, 전용될 수 있는 제도이며, 반대로 하위 계급에게 있어서 도시정부는 정치적 억압자이자 사업가들의 이익을 위한 도구로 간주하곤 한다. 둘째, 다원주의 모델에 따르면 도시 정부는 도시 내 다양한 집단들의 요구 사항이 수렴되어 이에 반응하는 수동적인 제도다. 이에 따르면 도시 정부는 특정 집단에 의해 장기간 포획, 조종될 수 없다. 따라서 다원주의에서는 도시 정부가 억압적 기제이거나 수동적 도구가 아니라 조정자와 매개자에 가깝다. 셋째, 조합주의 관점에서 볼 때 정부는 도시를 구성하는 상이한 사회집단들과 이들의 이해관계를 연결시켜 조율하는 핵심적인 수단으로서, 도시의 공공성 유지를 위해 반드시 필요한 중재자다. 도시 정부는 이들 집단이 자신이 자신의 목적을 달성하기 위한 공통의 수단이며, 도시 전체로 볼 때 도시정부는 지휘자와 같다. 넷째, 관리주의적 관점에서 볼 때 도시 정부는 공공 서비스를 공급하는 주체로서 도시정부를 위해 일하는 관료와 전문 기술자가 중시된다. 이는 막스 베버(Max Weber)가 말했던 19세기 근대화 과정에서 출현한 '관료 독재'에 근거를 두고 있다. 도시 정부의 대표로 선출된 정치인들은 관료의 전문성에 의존하기 때문에, 일상적으로 도시 정부는 관료에 의해 통제, 관리된다. 도시 정부에서 일하는 공무원들의 전문가 이데올로기와 각 부서 내의 조직적 충성도는 도시 정부의 활동에 결정적인 영향을 끼친다. 관료는 도시 정부를 지배하는 정치인의 도시 정책 실행을 중개함으로써 사실상 게이트키퍼로서의 역할을 수행한다. 끝으로 구조주의 접근에 따르면 정부는 본질적인 의미에서 국가에 의존하지만, 계급 간 이해관계에 있어서 상대적 자율성을 갖고 정부 자체의 존립과 재생산을 위해 가급적 평형성을 유지하고자 한다.
도시 정부의 역량에 영향을 미치는 요인
도시정부가 자신의 역할과 기능을 어떻게 그리고 얼마나 효율적으로 수행하는가에는 여러 요인이 영향을 끼치지만, 대체로 경제적 상태, 정치 원력의 특징, 도시의 문화, 도시 정부의 구조의 4가지 요인이 도시정부의 역량에 영향을 끼친다. 우선 도시의 경제의 상태는 도시 정부의 세입 기반 및 재정과 직결되어 있기 때문에 도시 정부에 큰 영향을 끼치는데, 이는 국가별 지역별로 상이하다. 미국의 경우에는 국가 전체적으로 적용되는 일률적 세율이 없고 개별 도시들이 재산 평가액과 세율을 정할 수 있기 때문에 각 도시는 경쟁적으로 기업을 유치함으로써 세입 기반을 늘리고자 한다. 유럽에서는 세입을 최대화 하려는 미국의 도시들과는 달리 중앙 정부의 영향력이 크기 때문에 도시 간의 재정적 격차가 적은 편이다. 둘째, 도시에서 지배적 이익을 공유하는 권력은 도시 정부의 역할에 영향을 끼친다. 엘리트주의 이론에서는 도시 정부의 주요 의사결정이 사업가나 산업계 출신의 경제 엘리트 간의 비공식적 합의에 따라 이루어진다고 본다. 반면 다원주의 이론에서는 정치적 사안이나 시점에 따라 상이한 엘리트 집단이 지배한다는 점에 주목한다. 또한, 레짐이론은 도시 내 현안을 해결하기 위해 로컬 기업가와 정치인 간에 형성되는 유동적으로 중첩된 동맹체들에 주목한다. 셋째, 도시 정부의 역할이 무엇이어야 하는가에 대한 로컬 정치문화도 도시 정부의 정책 범위에 영향을 끼친다. 지역 사회의 커뮤니티가 적극적이거나 시민 사회운동이 활발한 도시에서는 대체로 도시 정부의 정책 행위의 범위가 최소한으로 제한되는 경우가 있다. 넷째, 도시 정부의 구조 그 자체가 도시 정부의 효율성을 방해하곤 한다. 미국과 같이 대도시를 구성하는 각 도시 정부들이 파편화된 곳에서는 대도시에서 효과적인 정책 행위를 시행하는 것이 어렵다. 특히, 대도시권의 경우 중심 조시의 정부는 부유한 중산층이 거주하는 교외 지역의 정부와 달리 저소득층이 집중되어 있기 때문에 정치적으로 고립되는 경향이 있다.
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